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监狱法治化建设的实践与创新(岑来明)  

2014-08-07 15:45:37|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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                                                       监狱法治化建设的实践与创新

                                                              ——纪念《监狱法》颁布实施20周年

                                                                            岑来明

   监狱是与军队、法庭和警察并列的国家机器重要组成部分,又是与公安、检察院和法院共同构成司法体系的国家刑罚执行机关,也是中国法治化建设的实践与创新的生力军。

一、  监狱法治化建设的实践

中国近现代监狱以来分别师承日本、苏联和美国,其法律框架模仿痕迹较浓——《大清监狱律草案》打破了中国封建法系的“诸法合体”格局,《劳动改造条例》名称就来自苏联,《监狱法》引进了实体法和程序法并存的做法。自1954年公布施行《中华人民共和国劳动改造条例》,就标志着我国监狱治理开始步入了法制轨道。1982年正式下发全国各监狱单位执行的《监狱、劳改队管教工作细则》,使我国监狱法制建设进入了拨乱反正、规范管理的新时期。1994年底颁布实施的《中华人民共和国监狱法》,标志着中国监狱由法制治理阶段开始向法治治理阶段转型,我国监狱从此步入到一个全新的发展时期。然而,由于《监狱法》本身存在一些缺陷,加上刑事基本法律《刑法》和《刑事诉讼法》随之修订,与《监狱法》配套的《监狱法实施条例》就迟迟没有出台。至于,制定与《刑法》、《刑事诉讼法》相配套的《刑事执行法》更是遥遥无期,以至于公安、法院、检察院和司法四家同时拥有刑事执行权,监狱仅为国家的主要刑罚执行机关而已。监狱法治化建设是以制定监狱法律、法规和规章为主线,伴随着规范实施的长期过程,监狱机关和监狱人民警察是监狱法治化建设实施的主体,立法机关、侦查机关、审判机关和检察机关等为此也付出了应有的辛勤劳动。

20年前颁布实施的《监狱法》总共七章,其中专门规定教育改造的就有两章(第五章、第六章)。并且单列了“对罪犯的教育改造”,目的就是树立“大教育”的改造理念,淡化“劳动生产”。然而,贯彻执行中有所偏离,这也是当时的社会大环境使然——存在决定意识。20年前颁布实施的《监狱法》规定了财政保障机制,也是根据综合国力稳步提升的国情而作出的具有创新性的决策,是监狱真正成为国家刑罚执行机关的法律保证,也使监狱协调发展成为可能——基本费用国家保障,福利开支自我解决。20年前颁布实施的《监狱法》没有单列“劳动改造”,是国际环境逼迫的结果,更是我们自身没有坚定坚守中国特色的结果,我们应该坚定地走自己选择的发展道路。

二、  监狱法治化建设的创新

1995年《国务院关于进一步加强监狱管理和劳教工作的通知》是对《监狱法》财政保障制度的行政确立。《中华人民共和国刑法修正案(八)》及最高人民法院《关于死刑缓期执行限制减刑案件审理程序若干问题的规定》已相继公布,并自2011年5月1日起施行,其中规定:对被判处死刑缓期执行的累犯以及因故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪被判处死刑缓期执行的犯罪分子,人民法院根据犯罪情节、人身危险性等情况,可以在作出裁判的同时决定对其限制减刑。2012年10月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的关于修改《中华人民共和国监狱法》的决定,从七个方面对监狱急需解决的问题予以了规范,为监狱法治化建设作出了初步创新。2014年2月24日,中央政法委发布《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》,对减刑、假释、暂予监外执行案件可能出现的司法腐败问题进行制度上的约束,是监狱法治化建设的再次创新。2014年4月10日《最高人民法院关于减刑、假释案件审理程序的规定》公布,自2014年6月1日起施行。这是从司法解释的角度对中央政法委上述文件的具体落实和部署,该公示的必须公示,该开庭审理的必须开庭审理。监狱是司法的最后一道防线,必须保证服刑人员及其家属享受到公平公正的法治化成果。即将全面修订的《中华人民共和国监狱法》和迟迟没有出台而终将出台的《监狱法实施条例》,必将实现监狱法治化建设的再度创新——监狱在执行刑罚的过程中,能够与公安、法院、检察院之间既相互合作,又相互制约。即将修订的《监狱法》应该在国家经济状况好转的情况下,继续弘扬“大教育”的改造理念,突出教育管理的治本功能,“以改造人为宗旨”。即将修订的《监狱法》应该继承20年前未成年犯的教育、女犯和少数民族犯的特殊保护等做法,并在服刑人员尤其是老弱病残犯的医疗、养老社会统筹方面有所开拓。即将修订的《监狱法》应该有所纠偏,劳动改造必须明确坚持,劳动生产必须适度规范(经济规律比较复杂,不必严格和过细——福建省莆田监狱限时劳动的经验值得推广)。国家在宏观上淡化了GDP的追求,《监狱法》也应淡化劳动改造的利益追求,虽然也讲经济效益,更应讲社会效益,毕竟“监狱是以改造人为宗旨”,“监狱是国家的刑罚执行机关。”
    三、安徽监狱法治化建设的实践与创新

安徽监狱法治化建设的实践与创新,是与中国法治化建设的实践与创新基本同步的,有时甚至是超前的。结合建国初期的国情,安徽接收和改造了清朝遗留下来的安庆监狱、芜湖监狱。根据治理淮河的需要,自1951年——1963年安徽从上海、江苏和河南抽调部分劳改干部和犯人,开创了“华东区治淮劳改总队”这座大型流动监狱,今天仍享誉全国的安徽江淮汽车集团的前身就是其旗下的劳改企业。改革开放伊始,安徽监狱探讨了“一监两制,监企分离”的理论与实践。然后,开展监狱布局调整,接收、改造铜陵监狱,新建马鞍山监狱,解决了安徽江南无监狱的历史。2000年安徽监狱正式全面推行标准化分监区建设,到2004年底,全省328个分监区基本达标。2011年安徽省监狱管理局出台了《关于加强监狱执法管理的若干规定》,内容全面具体,关键在于切实贯彻落实。2013年在实践和创新基础上形成了安徽监狱治监新理念——安全为先,改造为本,依法治理,科学发展。在多层次、多角度把握监狱精神本质属性的基础上,经过总结、提炼、论证,安徽监狱精神的基本内涵可以用四句话20个字来概括:为人民执法、为和谐铸新、为责任坚守、为事业奉献。以上四句话立足法治化建设,却又有提炼和铺陈。语意丰富、内涵深刻,相辅相成、相互交融,具有内在逻辑关系,而且简洁平实、精炼大气,具有强烈的号召力和感染力。安徽监狱法治化建设的实践,既有继承又有创新。当下我们继承过去的传统,同时也创造未来的传统,这就是传承和创新:勤劳和坚守以及重新创业。

    (一)监狱法治化建设要有新理念。美国强大的原因之一是国民把《宪法》当作准宗教文献,以色列强大的原因之一是国民把《圣经》当作准宪法,他们在坚守准则的前提下,还能与时俱进地创新。要实现中国梦,就必须坚守“富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善”的社会主义核心价值观。全民价值观必须统一于此,监狱法治化建设更要有统一的新理念。不少省份出台了治监新理念,全国最好要有统一、简洁、通俗的治监新理念,各省只是结合自身实际的补充和延伸。安徽监狱治监新理念——安全为先,改造为本,依法治理,科学发展。就是一个较好的例子。在文化多元的今天,全民价值观实行统一需要一定时间,但是,监狱法治化建设统一的新理念则是等待不得的。(二)监狱法治化建设要有新举措。监狱高墙、电网的简单物理属性,封闭、循环的简单社会属性,使得监狱民警和服刑人员的生活显得枯燥。监狱法治化建设在完成规定动作外必须要有新举措,从而提振士气、提升境界。新举措既要合法又要实用,中央政法委发布的五号文件是原则性的规定,各省可以结合自身实际进行具体细化。在此过程中,不要突破中央规定的底线而犯错误,也不要层层加码而增添基层的负担,必须围绕法治思维和法治方式做文章。其他新举措可以创造,也必须在依法的前提下。比如,正常的晋升渠道、规范的享受福利等核心利益引导等。(三)监狱法治化建设要有实干劲。监狱法治化建设主要表现为严格执行政策和法律,否则,再好的理念和举措都会流于形式,最终影响党和政府的诚信,监狱法治化建设也就成为空谈。所以,每一位监狱人民警察自我要求还是要严一些,作风表现还是要实一点,把硬性规定演变为个人的自觉行动。妥协执法和选择执法都是要受到追究的非法治化甚至是违法行为。业绩是踏踏实实干出来的,新理念是通过个体的精神体现出来的,即使是各种新举措也是要实际行动去落实的。个人强、行业强,祖国才能强!(四)监狱法治化建设是监狱与服刑人员之间的互动。监狱是国家的刑罚执行机关,监狱也是教育改造服刑人员的熔炉。因此,监狱法治化建设必须坚持监狱与服刑人员之间的互动。减刑、假释、保外就医、劳动报酬等是正激励的刑罚执行制度,加刑、禁闭、提前收监、附带民事赔偿等是负激励的刑罚执行制度,其实也是权利和义务法律关系的具体显现。这些制度蕴含于狱政管理、教育改造和生产劳动三大改造手段之中,执法者和服刑者之间互动、多种措施配合使用就是彰显监狱改造人的根本宗旨。监狱既要限制服刑人员的自由,又要让服刑人员在希望中改造。监狱民警从严执法离不开人性化,亲情教育离不开法治化。2004年司法部颁布的《监狱服刑人员行为规范》是对《监狱法》有关规定的细化,服刑人员固然要遵守。然而,服刑人员作为特殊公民在监狱要停留很长时间就必须具备相应的生存空间。于是,公正执法、社会帮教和服刑人员的劳动报酬等就显得尤为重要。服刑人员要在封闭、循环和枯燥的环境里生活很长时间,监狱要将人们印象中的灰色天空抹上亮色就得公正执法,监狱要将人们印象中的死气沉沉焕发生机就得有社会帮教、监区文化,监狱要让服刑人员活得尊严就得支付一定的劳动报酬给他们并且充分享受没有被剥夺和限制的合法权利。(五)监狱法治化建设要兼顾多个方面。监狱法治化建设虽然以管教工作为主,但是,监狱政工、监狱生产、监狱后勤等也是监狱法治化建设的一部分。除了政工、生产和后勤等工作具有各自的规范外,它们还与服刑人员的收押、分配、减刑、假释、保外就医和释放等紧密相连。政工部门要保证监狱民警的使用和晋升公平,生产部门要保证服刑人员的劳动时间不超时和劳动保护不缩减,后勤部门要保证监狱民警的家人上学、就医和生活的方便等。只有所有方面法治化,才有真正和全面的监狱法治化建设。

总之,监狱法治化建设既要在实践中创新,又要在创新中完善。只有把监狱这个刑事法律体系中的最后屏障守护好,《宪法》确定的依法治国的方略才能全面实现。(《安徽法治》2014年第七期)

岑来明(1962——)安徽省监狱工作研究所副编审、安徽警官职业学院兼职教授、中国监狱工作协会百名专家

 

 

 

 

 

 

 

 

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